Los productos frontera en el ámbito de los productos sanitarios representan un reto regulatorio para los fabricantes debido a su difícil delimitación frente a medicamentos, cosméticos, suplementos alimenticios o biocidas presentes en el mercado, que pueden comercializarse en formatos similares, como cápsulas, polvo, ungüentos o emulsiones.

La entrada en vigor del reglamento (EU) 2017/745 en 2017 abrió un debate a la hora de evaluar la seguridad y eficacia de los productos frontera basados en sustancias, debido a los cambios introducidos en comparación con la directiva anterior (Directiva 93/42/CEE – MDD). Esto ha supuesto una modificación relevante en la estrategia de evaluación de este tipo de productos y todo un reto para sus fabricantes.

Junto con esto, diversos casos públicos han contribuido a que, tanto la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea como la interpretación de la normativa por parte de las autoridades competentes, hayan generado un panorama más restrictivo e incierto para fabricantes de productos sanitarios cuyos productos se sitúan en la frontera, sobre todo, con medicamentos y otros productos de uso terapéutico.

En este contexto, los fabricantes deben justificar la clasificación de sus productos frontera como productos sanitarios mediante estrategias centradas en la composición química del producto, los datos toxicológicos y su modo de acción, entre otros.

Actualización del marco normativo
Para los profesionales del sector, la delimitación entre productos sanitarios y medicamentos ha representado una cuestión compleja de abordar, incluso cuando estaba vigente la directiva anterior, en la que no se trataba de forma específica la clasificación de los productos sanitarios basados en sustancias.

Bajo el MDD era habitual emplear la regla 5 incluida en el Anexo IX de la directiva, una regla vinculada a productos invasivos en relación con orificios corporales – desde la cavidad oral hasta la faringe-, pero que no contemplaba su aplicación en productos basados en sustancias. Como consecuencia, estos productos solían clasificarse con niveles de riesgo que iban desde Clase I hasta IIb, lo que permitía la comercialización de múltiples productos con sustancias activas sin un marco regulador claramente definido.

La transición al MDR introdujo un nuevo considerando clave para estos productos. El Considerando 59 contempla tanto la toxicidad potencial como el grado de invasividad, dando lugar a una regulación más estricta para los productos basados en sustancias, que anteriormente se comercializaban sin restricciones. Con ello, se añadieron dos reglas de clasificación, la Regla 14 y la Regla 21. Mientras la primera hace referencia a productos que incorporan sustancias consideradas medicamentos, la segunda abarca aquellos productos basados en sustancias o combinaciones de sustancias destinadas a ser introducidas o dispersadas en el cuerpo humano.

Con esto, se cubren las anteriores lagunas referentes al grado de invasividad, toxicidad, y modo de acción de estos productos sanitarios.

Claves para la delimitación
El artículo 2(1) del MDR define como «producto sanitario» a todo “instrumento, dispositivo, equipo, programa informático, implante, reactivo, material u otro artículo destinado por el fabricante a ser utilizado en personas, por separado o en combinación, con alguna de las siguientes finalidades médicas específicas […] y que no ejerce su acción principal prevista en el interior o en la superficie del cuerpo humano por mecanismos farmacológicos, inmunológicos ni metabólicos, pero a cuya función puedan contribuir tales mecanismos”.

Productos sanitarios cuyo uso previsto es el tratamiento de la obesidad o la mejora de trastornos gastrointestinales -como la diarrea o el estreñimiento-, productos de aplicación tópica -ya sean cremas o ungüentos aplicados sobre la piel, mucosas o la cavidad nasal-, entre otros, son generalmente productos destinados al autocuidado disponibles sin receta cuya presentación es similar a la de los medicamentos. En el ámbito normativo, para que estos productos sean considerados productos sanitarios y no medicamentos, deben cumplir la definición de productos sanitarios y alcanzar su uso previsto mediante un mecanismo de acción físico o químico simple (como hidratación).

El MDR redefine el enfoque hacia los productos basados en sustancias al priorizar la evaluación del uso previsto y el mecanismo de acción principal:

1. Uso previsto: si la finalidad del producto es la de tratar o prevenir enfermedades en humanos, podría ser considerado medicamento.

2. Mecanismo de acción principal: si el mecanismo de acción es farmacológico, inmunológico o metabólico, el producto será clasificado como medicamento. Si su acción es física, podría considerarse un producto sanitario.

Por tanto, la definición del uso previsto es clave para la clasificación del producto. Aquí se incluye la información proporcionada en el etiquetado, las instrucciones de uso y los materiales publicitarios.

Según el documento de orientación de los productos frontera MDCG 2022-5, es responsabilidad del fabricante demostrar a través de la evidencia científica el mecanismo de acción principal del producto, suponiendo en ocasiones un reto para los fabricantes, ya que demostrar la ausencia de un mecanismo de acción farmacológico es más difícil que probar su existencia. Si el fabricante no puede demostrarlo, serán las autoridades las que determinarán la clasificación del producto.

En el documento MDCG 2022-5 se presenta una lista de sustancias de origen vegetal (herbales) que, a día de hoy, se consideran medicamentos, lo que implicaría la reclasificación a clase III (regla 14 del Anexo VIII del MDR) de los productos sanitarios que contengan estas sustancias, siempre y cuando su acción sea auxiliar y no principal, en cuyo caso el producto sería considerado un medicamento.

Algo a tener en cuenta a la hora de preparar la documentación técnica de estos productos es cumplir con los requisitos generales de seguridad y funcionamiento adicionales establecidos dentro del MDR. Los dos más habituales en el caso de los productos basados en sustancias son los siguientes:

12.1: Incorporación de sustancias consideradas medicamentos. En este caso, será necesario presentar el Documento Técnico Común (CTD) para dicha sustancia.

12.2: Cuando el producto sanitario contenga sustancias que sean absorbidas o dispersadas localmente en el cuerpo, deberá presentarse estudios farmacocinéticos ADME, de tolerancia e interacción acorde a la directiva 2001/83/EC para uso humano.

Casos prácticos y su clasificación regulatoria
Soluciones oftalmológicas: existen soluciones de venta libre cuyo uso previsto es la hidratación y lubricación ocular. Este efecto puede conseguirse mediante un mecanismo de hidratación (químico simple) a través del uso de sustancias higroscópicas, como la goma xantana o el ácido hialurónico, que retienen agua en su estructura y la transportan mediante la formación de puentes de hidrógeno. Al tratarse de un mecanismo de acción físico o químico simple, este tipo de producto suele considerarse un producto sanitario de Clase IIb (Regla 21) o clase III si incorpora alguna sustancia medicinal con función auxiliar (Regla 14).

Jarabe para la tos: se trata de productos formulados, en su mayoría, con polisacáridos, resinas y flavonoides extraídos de plantas. Su mecanismo de acción se basa en la creación de una barrera lubricante e hidratante (mecanismo físico) con el objetivo de proteger las vías respiratorias superiores. Su clasificación es la de producto sanitario de clase IIa, según la regla 21, ya que actúan únicamente hasta la faringe.

Cápsulas y arcillas para trastornos gastrointestinales: son productos que actúan como adyuvantes en el alivio o prevención de síntomas gastrointestinales –como malestar por gases, hinchazón, estreñimiento o diarrea. En el caso de las cápsulas, su fórmula base suele incluir sustancias extraídas de fibras vegetales, cuyo mecanismo de acción principal es físico, ya que consiste en la formación de una barrera protectora en la mucosa intestinal (mucílago). Este tipo de productos suelen clasificarse generalmente como IIb, o como clase III en caso de que alguno de sus ingredientes (como los polisacáridos) ejerza una acción prebiótica auxiliar. Cuando se trata de arcillas, el mecanismo de acción consiste en la adsorción (mecanismo físico) de bacterias, toxinas y gases presentes en el tracto gastrointestinal en la superficie de la arcilla, las cuales son posteriormente eliminadas durante la excreción. Serían clasificadas en este caso como productos de riesgo IIb (regla 21).

Decisiones judiciales y su impacto
Una de las sentencias más relevantes del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (ECLI:EU:C:2023:34) con relación a los productos fronteras, reafirmó la importancia del mecanismo de acción en la clasificación de estos productos.

En este fallo de 2023, un producto clasificado previamente como producto sanitario, un espray nasal con extractos vegetales, fue reclasificado como medicamento, ya que no se pudo demostrar que su mecanismo de acción fuera físico, dejando abierta la posibilidad de un mecanismo farmacológico, metabólico o inmunológico.

Casos como este, confirman la tendencia por parte de las autoridades hacia una interpretación más estricta de la documentación presentada por los fabricantes, favoreciendo su regulación como medicamento en caso de duda (Directiva 2001/83/CE).

En consonancia con esta decisión, si un producto presenta propiedades destinadas al tratamiento o prevención de enfermedades en seres humanos, podría ser reclasificado como medicamento, incluso si su mecanismo de acción principal no es claramente farmacológico.

Estas sentencias sugieren un futuro incierto para los fabricantes de productos sanitarios basados en sustancias, cuyos dosieres técnicos están siendo revisados con un nivel de detalle cada vez mayor, lo que les obliga a justificar con mayor rigor la clasificación y documentación técnica de sus productos.

Autoridades Competentes y Organismos Notificados
El procedimiento para la delimitación y clasificación de los productos frontera involucra diferentes autoridades, desde autoridades nacionales -como la Agencia Española de Medicamento y Productos Sanitarios (AEMPS)- hasta organismos notificados.

En el caso de España, la AEMPS ha establecido un procedimiento para consultas relativas a la cualificación y clasificación de los productos sanitarios basados en sustancias. A través de este procedimiento, el solicitante puede aportar la descripción de su producto, junto con la composición química y función de cada uno de los ingredientes, además de detallar el uso previsto, el funcionamiento del producto, incluyendo el lugar de aplicación, tiempo de uso y el mecanismo de acción, todo ello respaldado por la evidencia científica disponible. Tras su evaluación, la AEMPS emitirá un informe técnico orientativo (no vinculante) sobre la clasificación regulatoria del producto en un plazo no superior a 90 días naturales desde la validación de la solicitud.

Además, existe un mecanismo de cooperación entre las autoridades competentes de los estados miembros de la Unión Europea, conocido como el procedimiento de Helsinki, diseñado para intercambiar información, debatir casos concretos y alcanzar un consenso basado en criterios científicos, técnicos y regulatorios sobre la clasificación de productos frontera. Una vez alcanzado un consenso, se elabora un borrador para la inclusión del caso concreto en el Manual sobre Delimitación y Clasificación. Aunque sus conclusiones no son jurídicamente vinculantes, tienen un peso significativo y sirven como referencia para armonizar la interpretación de la normativa en toda la Unión Europea.

Conclusión
La regulación de los productos frontera bajo el MDR representa un desafío para sus fabricantes, en un contexto donde la tendencia actual refleja un enfoque cada vez más restrictivo por parte de las autoridades regulatorias, aumentando la exigencia de contar con una documentación técnica más sólida. No obstante, las decisiones de las autoridades se centran en el uso previsto individual del producto junto con la información que lo acompaña. Es una evaluación caso a caso y no para grupos de productos en su conjunto. Por ello, se recomienda definir de manera precisa y clara el uso previsto del producto sanitario y aportar una justificación científica sobre su mecanismo de acción.

En este contexto, la planificación estratégica y la colaboración con organismos notificados y expertos en regulación resultan esenciales para garantizar el éxito en la comercialización de productos sanitarios basados en sustancias.